Comment l'assurance-invalidité suisse se dote-t-elle de procédures équitables et d'expertises indépendantes? État des lieux.
Par Anna Arquint, lic. en droit, Service juridique du Forum handicap, et Georg Mattmüller, lic. en droit, responsable du Forum handicap Bâle – organisation faîtière de l'entraide des personnes handicapées de la région bâloise.
Le droit des assurances sociales est régi par le principe de l'instruction, c'est-à-dire que l'assurance doit examiner d'office l'état de fait (art. 43 LPGA) sans être liée aux demandes des parties, par exemple des assurés. Les investigations médicales, qui doivent être objectives et équitables, sont effectuées par les Centres d'observation médicale de l'AI (COMAI), mandatés par l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) en général et par les offices AI dans le cas concret. Ces dernières années, on a assisté au développement d'un véritable marché des experts, d'autant que les besoins en expertises médicales sont en constante augmentation. Le volume des rémunérations s'élève à près de 40 millions de francs par année, chaque expertise étant indemnisée au prix forfaitaire de 9000 francs. Certains instituts d'expertise médicale reçoivent chaque année des mandats correspondant à un chiffre d'affaires qui se compte par millions.
La demande croissante d'expertises médicales va de pair avec une augmentation des enjeux financiers que représentent les mandats des assurances pour les divers COMAI et experts. Cela renforce encore leur dépendance par rapport aux mandataires. Certains experts tirent la (quasi) totalité de leurs revenus de cette activité et non pas de leur pratique médicale personnelle. Parfois, les instituts d'expertise emploient des experts dits volants (pour la plupart allemands) qui établissent des expertises sans autorisation d'exercer une activité professionnelle en Suisse. Il manque une procédure d'attribution des mandats réglementée, ainsi qu'un contrôle indépendant de l'attribution et de la qualité des expertises.
Les conditions décrites remettent en cause l'indépendance des instituts d'expertise et des experts: il existe manifestement un lien entre pratique d'expertise favorable aux assurances et dépendance économique. C'est pourquoi les griefs formulés par les avocats des assurés restent clairs: les COMAI des quatre coins de Suisse évaluent le plus souvent très durement les personnes atteintes dans leur santé; leurs instructions et évaluations ne sont fréquemment ni équitables ni objectives; elles ne sont donc – en résumé – pas indépendantes. Vu le présent contexte légal et factuel, les avocats estiment présomptueux de présupposer l'indépendance des expertises tant sur le plan matériel que sur le fond.
En février 2010, Jörg Paul Müller, professeur émérite, et Johannes Reich, avocat, ont dressé un avis de droit visant à examiner la compatibilité de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant la pratique en matière d'expertises médicales avec l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme CEDH. L'avis de droit a conclu que «vu le poids attribué aux expertises [médicales] établies par les COMAI, les modalités actuelles de la procédure visant à évaluer le droit aux prestations de l'assurance-invalidité ne satisfont pas aux exigences d'une procédure équitable (art. 6 CEDH)», que la procédure est privée d'éléments qui permettraient «une véritable égalité des chances sur le plan procédural».
Par la suite, en septembre 2010, le Tribunal fédéral s'est penché, à l'occasion d'un cas d'espèce concret, sur les arguments formulés dans l'avis de droit de Müller/Reich. Il a alors confirmé l'indépendance des offices AI et, par conséquent, celle des COMAI en tant qu'organes d'exécution. Il a néanmoins procédé à des correctifs de la jurisprudence concernant les trois points suivants:
Les mesures décidées par le Tribunal fédéral améliorent la situation en ce sens qu'elles permettent désormais aux personnes assurées de contester le choix de l'expert et de se prononcer préalablement sur les questions ayant trait à l'expertise dont la liste doit leur être soumise. En outre, les tribunaux peuvent à l'avenir juger une expertise du COMAI insuffisamment fondée et ordonner, indépendamment de l'office AI, une expertise judiciaire. L'OFAS est par ailleurs invité à édicter des directives qui garantissent l'indépendance des expertises.
La nouvelle procédure est d'ores et déjà appliquée et actuellement, les parties sont tenues de se mettre d'accord sur la personne chargée d'effectuer l'expertise. Il existe en outre déjà des cas où le tribunal a ordonné des expertises médicales complémentaires. Des questions d'ordre administratif, telles que l'attribution d'un mandat d'expertise selon le principe du hasard ainsi que la différenciation tarifaire lors de la rémunération des rapports d'expertise – qui pourraient éviter les incitations négatives inhérentes à la rémunération forfaitaire –, sont, selon l'OFAS, en cours d'élaboration. Pour l'heure, il est donc prématuré de vouloir tirer les conclusions de la nouvelle donne selon le point de vue de la pratique.
Version originale allemande
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