Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen entspricht einer bloss minimalen Garantie der Existenzsicherung.
Von Kurt Pärli, Prof. Dr. iur., ZHAW Winterthur
Die Wurzeln eines auf die verfassungsrechtliche Ordnung basierenden Anspruchs auf staatliche Hilfe reichen weit zurück. Bereits zu Beginn des vergangenen Jahrhunderts hat das Bundesgericht eine solche Verpflichtung des Staates festgestellt. Ein individueller justiziabler Anspruch konnte daraus nicht abgeleitet werden. Erst im Jahre 1995 anerkannte das Bundesgericht mit Blick auf die kantonale Praxis ein ungeschriebenes Grundrecht auf Existenzsicherung (Sozialhilfe für zwei tschechische Brüder, die ihren Asylstatus verloren hatten. Grundtenor der Entscheidung: Das Recht auf Existenzsicherung steht schweizerischen und ausländischen Staatsangehörigen unabhängig vom Aufenthaltsstatus zu). Das Bundesgericht begründete den Entscheid damit, dass die Sicherung elementarer Bedürfnisse wie Nahrung, Kleidung und Obdach die Bedingung menschlicher Existenz und Entfaltung überhaupt bilde und zugleich unentbehrlicher Bestandteil eines rechtsstaatlichen und demokratischen Gemeinwesens darstelle. Was unabdingbare Voraussetzung eines menschenwürdigen Daseins darstelle, sei hinreichend klar erkennbar und somit der Ermittlung in einem Gerichtsverfahren zugänglich. Mit der Nachführung der Bundesverfassung im Jahre 1999 wurde das Grundrecht auf Existenzsicherung in den kleinen Katalog sozialer Grundrechte aufgenommen (zu den sozialen Grundrechten zählen neben dem Recht auf Hilfe in Notlagen [Art. 12 BV] der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht [Art. 19 BV] und der Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege [Art. 29 Abs. 3 BV]).
Seit der Leitentscheidung im Jahre 1995 hat das Bundesgericht Umrisse und Grenzen grundrechtlichen Anspruchs auf staatliche (finanzielle) Mittel zur Existenzsicherung in zahlreichen Entscheiden präzisiert. Auf einige davon wird in der folgenden Übersicht und Analyse eingegangen. Das Wichtigste kann vorweg genommen werden: Nach einem Vierteljahrhundert Grundrechtsschutz auf Existenzsicherung fällt die Bilanz zwiespältig aus. Das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen bietet nur Anspruch auf minimale wirtschaftliche Hilfe. Es bietet keinen Ersatz für Ansprüche auf anständige Löhne und gute Sozialversicherungsleistungen. Solche Ziele sind auf sozialpartnerschaftlichen bzw. politischen Wegen zu realisieren.
In der parlamentarischen Debatte wurde das Grundrecht umbenannt; aus dem Grundrecht auf Existenzsicherung wurde das Recht auf Hilfe in Notlagen. Zudem fügte das Parlament eine zusätzliche Anspruchsvoraussetzung ein. Aus dem Vorhandensein einer Notlage entspringt noch kein Anspruch auf Unterstützung, einen solchen kann nur geltend machen, wer «nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen». Damit wollte der Verfassungsgeber der Selbst- und Eigenverantwortung der Individuen Ausdruck geben, wie sie im schweizerischen Verfassungsrecht auch anderswo zum Ausdruck kommt. So verpflichtet die Verfassung, für sich selbst (und für die Gesellschaft) Verantwortung zu übernehmen. Die in der Verfassung verankerten Sozialziele verpflichten den Bund und die Kantone – in Ergänzung zur Selbstverantwortung und zur privaten Initiative – zur Verwirklichung sozialer Zielsetzungen wie etwa die Möglichkeit, dass Erwerbsfähige ihren Lebensunterhalt durch Arbeit zu angemessenen Bedingungen bestreiten können. Selbstverantwortung ist keine justiziable Pflicht, die der Staat von Individuen einfordern kann, Selbstverantwortung entspricht jedoch dem Subsidiaritätsprinzip, das für das schweizerische Sozialstaatsverständnis wegweisend ist.
Im Kontext des Grundrechts auf Hilfe in Notlagen bedeutet das Subsidiaritätsprinzip, dass der Anspruch auf Nothilfe nur denjenigen zusteht, die alle anderen gesetzlichen und vertraglichen Leistungen ausgeschöpft haben und sich nicht selber anderweitig, z.B. durch Aufnahme zumutbarer Arbeit, aus der Notlage befreien.
In mehreren Entscheiden hat das Bundesgericht die Verwertung der Arbeitsfähigkeit als unabdingbare Verpflichtung erachtet, die dem Nothilfebezug vorgeht. Bekanntheit erlangte der Schaffhauser-Taglohnfall. Ein Sozialhilfebezüger weigerte sich, am Taglöhner-Programm der Stadt Schaffhausen teilzunehmen, worauf die kantonale Sozialhilfe erst um 30 Prozent gekürzt und schliesslich ganz gestrichen wurde. Das Bundesgericht bestätigte diese vollständige Leistungseinstellung. Wenn eine Person eine zumutbare Arbeit ablehnt – dazu gehört auch eine Tätigkeit in einem durch die Sozialhilfe organisierten und durch die öffentliche Hand finanzierten Beschäftigungsprogramm – weigert sie sich, für sich zu sorgen und die Notlage abzuwenden. Daraus folgen, dass weder ein Anspruch auf kantonal gesetzliche Sozialhilfe noch auf finanzielle Nothilfe gemäss Art. 12 BV bestehe.
Dem Schaffhauser-Urteil zufolge kann also auch die verfassungsrechtlich gebotene Nothilfe gänzlich entzogen werden. Nur auf den ersten Blick zeigt sich hier ein Widerspruch zur Aussage im gleichen Entscheid, wonach bei Art. 12 BV der Schutzbereich des Grundrechts und der Kernbereich zusammenfallen würden. In den Kernbereich eines Grundrechts darf nicht eingegriffen werden. Das bedeutet, dass die verfassungsmässige Nothilfe auch bei selbstverschuldeter Notlage ausgerichtet werden muss, eine Kürzung der Nothilfe ist so gesehen verfassungsrechtlich unzulässig. Das Recht auf Hilfe in Notlagen garantiert dem Einzelnen, ungeachtet menschlicher Fehler und Schwächen, also voraussetzungslos, einen Anspruch auf minimale gesellschaftliche Solidarität. Für das Bundesgericht liegt im Schaffhauser-Fall jedoch angesichts der Weigerung, am Taglöhner-Projekt teilzunehmen, gar keine Notlage vor und so stellt sich auch keine Problematik der Verletzung des Schutzbereichs. Damit ist das Problem jedoch nicht gelöst, sondern bloss vertagt: Wenn sich die Person trotz angedrohter oder vollzogener Einstellung der Nothilfe weiterhin weigert, an einem Taglohn-Projekt oder einer ähnlichen Massnahme teilzunehmen, besteht die Notlage vorbehaltlich des plötzlichen Auftauchens anderer Geldquellen weiterhin. Das Bundesgericht hat die Kritik an der Subsidiaritäts-Überdehnung im Schaffhauser-Urteil zumindest teilweise aufgenommen und präzisierend festgehalten, dass der grundrechtliche Ausschluss der Nothilfe nur dann zulässig ist, wenn die in Not geratende Person die Notlage durch eigenes Handeln unmittelbar und rechtzeitig verhindern kann. Das bedeutet, dass eine Behörde zwar die gesetzlichen Leistungen kürzen, die Nothilfe jedoch nicht verweigern darf, wenn ein Sozialhilfeklient ganz allgemein Integrationspflichten verletzt, ohne dass bei Erfüllung dieser Pflichten die Notlage unmittelbar hätte aufgehoben werden können.
In der Leitentscheidung im Jahre 1995 hielt das Bundesgericht fest, die Verfassung gewähre nicht ein Mindesteinkommen, verfassungsrechtlich geboten sei nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar sei und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermöge. «Der Verfassungstext von 1999 nimmt diese Doktrin auf: Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind» (Art. 12 BV). Das Bundesgericht hat mit Blick auf die Materialien präzisiert, der Anspruch umfasse nur ein Minimum, d.h. einzig die in einer Notlage im Sinne einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können. Nicht unproblematisch ist im Lichte internationaler Menschenrechtsabkommen die durch das Bundesgericht sanktionierte Praxis, die Nothilfe bei Asylsuchenden und AusländerInnen mit fehlender Aufenthaltsbewilligung noch restriktiver auszugestalten. So verneinte das Bundesgericht einen Anspruch auf mehr als «nur» Naturalleistungen (Unterkunft, Nahrung, Hygieneartikel) für einen Asylbewerber mit Nichteintretensentscheid. Der Beschwerdeführer sah sich in seiner Menschenwürde verletzt.
Vereinzelte Stimmen in der juristischen Lehre machen geltend, es sei zumindest zweifelhaft, ob das Grundrecht wirklich «nur» die Sicherstellung des physischen Überlebens, also ein absolutes Existenzminimum, oder nicht vielmehr darüber hinaus ein soziales Existenzminimum garantiere. Die verfassungsmässig geschützte Würde des Menschen verstehe den Menschen als soziales Wesen und so sei die absolute Unterscheidung zwischen einem absoluten und einem sozialen Existenzminimum der Verfassung nicht aufrechtzuerhalten. Dieser Kritik ist im Grundsatz zuzustimmen. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass das Grundrecht auf Hilfe in Notlagen nicht an die Stelle der im Rahmen des kantonalen Sozialhilferechts auszurichtenden Sozialhilfe tritt. Zwischen (meist kantonaler) Sozialhilfeleistung und grundrechtlichem Anspruch auf Hilfe in Notlagen ist klar zu unterscheiden. Sämtliche Kantone gewähren in ihren Sozialhilfegesetzen einen Anspruch auf ein soziales Existenzminimum, das (weit) über die verfassungsrechtlich zu gewährende Nothilfe hinausgeht. Für die Bemessung der Sozialhilfe verweisen die meisten kantonalen Sozialhilfegesetze auf die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS).
Quellen:
Bundesgerichtsurteile:
Angaben zu den einschlägigen Bundesgerichtsurteilen sind auf Anfrage bei der Redaktion erhältlich.
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